国务院制定的《食品安全法实施条例》并未对该条进行具体化，而是又专门制定了《食品安全国家标准管理办法》作出具体规定。
这种功能递减现象的存在，也是学界日益将其视为普通地方立法的重要原因。参见沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年年备案审查工作情况的报告——2021年12月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议上》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2022年第1号，第247页。
再如，2000年《立法法》第10条在2015年一修时[54]和2015年《立法法》第13条在当前二修时[55]，都强化了改革授权机制与法律立改废的衔接，从而保证试点所积累的成功经验及时上升为正式的法律规定，真正促进国家法律的进步和国家治理的现代化。但是，从国家治理的角度来看，《立法法》关于经济特区法规的规定值得反思。习近平总书记指出，创办经济特区是我国改革开放的重要方法论，是经过实践检验推进改革开放行之有效的办法。党的十九届四中全会总结了我国国家制度和国家治理体系的多方面显著优势，其中包括坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事。其次，地方立法变通机制在不断扩大的过程中，如何保持和强化其试验或窗口功能，同时又有效控制其与国家法制统一之间的张力。
[59]封丽霞：《国家治理转型的纵向维度——基于央地关系改革的法治化视角》，载《东方法学》2020年第2期，第54页。[26]钟健英：《论邓小平经济特区思想与一国两制构想的内在关系》，载《福建党史月刊》2014年第12期，第19页。如此一来，第三人的原告资格=利害关系=合法权益+认为侵害。
[22] 参见饶思霞诉国家发改委可行性研究报告批复案，北京市高级人民法院(2018)京行终1537号行政判决书。并将主观要素型进一步划分为规范要素型和规范事实要素混合型两类。但是如果行政行为对这部分利益造成了极大的损害，法院则应当采取灵活解释的保护规范理论，将其纳入合法权益的范畴。[48] 参见赵宏：《主观公权利、行政诉权与保护规范理论——基于实体法的思考》，载《行政法学研究》2020年第2期。
……关卯春等193人主张的环境利益保护问题，只能通过环保部门在对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量。笔者所主张的规范要素型，不过是法秩序框架下法的发现的结果。
[6] 该要件也称为一般法律保护需要、狭义的诉的利益。[65]事实上，黄宇骁教授认为的主观公权利(实体请求权)概念之不必要[66]，也是在起诉资格层面讨论的。杨小君：《行政诉讼原告资格：影响与利害关系》，载《法治论丛》2006年第4期。法院首先明确指出，出租房屋的所有权人在承租人利用房屋申请行政许可的程序中，不是设立许可的法律规范需要保护、考虑和听取意见的对象。
[67] 在此类案件中，法院审查的重点毋宁是行政机关履行职责的目的、行政机关行为时的考量因素、行政机关行为时的审查内容、法律规定的审查要件、行政行为的内容等。[52] 参见[日]盐野宏：《行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第62页脚注1。[75] [德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第290页。至此，笔者已在学理上论证了规范要素型的正当性，即保护规范理论应当仅用于判断合法权益，而不应包括性地解释因果关系和权利保护必要性。
接下来的问题是，主观要素型下，规范要素型、规范事实要素混合型何者为正解？为此，必须解决我国语境下二者判断的原告资格，究竟是学理上的起诉资格(Klagebefugnis)(也常译为诉讼权能)[40]，还是实体原告适格(Aktivlegitimation)？(二)起诉资格抑或实体原告适格？可以说，在行政诉讼中既存在起诉资格又存在实体原告适格问题的，主要是德国法。[59] 参见[日]盐野宏：《行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第85页。
参见王贵松：《论行政诉讼的权利保护必要性》，载《法制与社会发展》2018年第1期。[77] 参见杨建顺：《适用保护规范理论应当慎重》，载《检察日报》2019年4月24日，第7版。
其中，最高院采用保护规范理论的案例共5件(包括刘广明案、关卯春案、李百勤案、联立公司案和徐玉芳案)。[7]以下结合典型案例展开描述。他们基于第2条的完整表述是认为……侵犯其合法权益，提出该条规定与民事诉讼的诉讼实施权无异。[95] 笔者认为，法律关系理论，基本权利直接适用说、考量要求说等仍然是从法出发的解释论，因而属于广义的保护规范理论。[38]除外的问题是，我国审判实践将原告资格与权利保护必要性结合论证的倾向，是否具有正当性？目前的学界通说认为，原告资格与权利保护必要性应当分离。参考德国的做法，若在撤销诉讼中采纳规范要素型，则必须以可能性说判断因果关系，否则, 就会导致起诉高阶化的问题。
[89] 如此，笔者与周雷博士提出的法定职责——不利影响构成要件说的差异，仅在于法定职责要件的判断。关键词: 保护规范理论 原告资格 公权利 权利保护必要性 一、问题的提出2017年刘广明案以前，我国行政审判实践中关于原告资格的判断标准主要采实际影响说等理论。
韩强：《法律因果关系理论研究——以学说史为素材》，北京大学出版社2008年版，第103页。参见赵宏：《主观公权利的历史嬗变与当代价值》，载《中外法学》2019年第3期。
[83]对此，学界的争议不大，问题在于第三人原告资格的构成要件。另一方面，若行政机关无处理投诉的法定职责，则其不作为不可能导致投诉举报人的权益损害。
而徐玉芳案则对因果关系要件采取了相当因果关系理论论证，进而提高了起诉资格的认定标准。[11] 李百勤案既有可能认为诉权=合法权益，也有可能将合法权益作为诉权的构成要件。[42] 参见赵宏：《诉讼权能与审查密度——德国行政诉讼制度的整体关联性》，载《环球法律评论》2012年第6期。从学理上来说，若对因果关系采取了相当因果关系理论，其实证成的是实体请求权。
如果没有该行政行为，起诉人主张的损害一定不会产生，而即使该行政行为存在，通常也不会发生这种损害，可认为不存在因果关系。[3]根据归纳结果，审判实践主要在保护规范理论的判断对象上存在较大分歧。
赵宏：《中国式保护规范理论的内核与扩展——以最高人民法院裁判为观察视角》，载《当代法学》2021年第5期。 陈靓雯，中国人民大学法学院博士研究生。
[19] 此外，还存在例如柏赛罗公司案、蒋波案等运用保护规范理论论证起诉人的请求权或合法权益后，得出了具有/不具有实际影响的结论。然而，对2017年以后最高院和北京高院涉及第三人原告资格的案例进行梳理就会发现，审判实践对保护规范理论的判断对象究竟是合法权益、因果关系还是不成文的权利保护必要性存在较大分歧。
行政相对人当然具有原告资格，既符合我国行政审判的实际情况[82]，也可从行政行为干预行政相对人的基本权利角度得以阐明。[26]本案判决提出：参酌 ……有关出租存在建筑安全隐患的房屋将受到行政处罚的规定，联立公司作为涉案房屋实际所有权人，其名下未经竣工验收备案的房屋被用于开办幼儿园可能将直接面临处罚后果……不认可房屋所有权人的复议申请人资格，不认可其复议申请权，将难以及时、有效保障其合法权益。但由于该案将其(自己的)的判断融入了私益保护性的判断中，因而所谓自己的并没有特殊的意义。[33]在这点上我国就与德国类似，并没有将权利保护必要性成文化，[34]故也缺乏运用保护规范理论论证权利保护必要性的实定法基础。
[56]最后，即使在德国也存在将保护规范理论仅运用于诉的合法性阶段的有力见解：在诉的合法性阶段，重点在于运用保护规范理论判断公权利，而因果关系仅采可能性说。[30]石龙潭教授也认为，原告适格与狭义的诉的利益难以区分。
何源：《保护规范理论的适用困境及其纾解》，载《法商研究》2022年第3期。例如在孔繁旸案中，法院直接的裁判依据为2018年《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》(以下简称《2018年行诉解释》)第12条第5项。
不过从严格意义上来说，这种实际影响说仍然是从规范(宪法)出发的保护规范理论。[15]这一变种思路可表示为：利害关系=法律上的利害关系=原告资格=合法权益受到行政行为侵害的可能性=行政机关负有考虑义务=保护规范理论。